דילמות ערכיות במדיניות רווחה

כיצד הוקמה וצמחה מדינת הרווחה?

קותי צבע מנהל אגף מחקר, תכנון והכשרה, משרד העבודה והרווחה

(הרצאה שניתנה בכנס השנתי של מכון התורה והארץ, י"ג בשבט תשע"ז)

איך צמחה מדינת הרווחה?

זה לא מובן מאליו. זוהי תופעה חדשה יחסית, שצמחה בעיקר לאחר מלחמת העולם השנייה, אף שהיו יסודות שונים לכך גם קודם.

     הגורמים לצמיחתה של מדינת הרווחה המודרנית הם:

א.  בעקבות המהפכה התעשייתית התפורר המבנה החברתי של קהילות כפריות, ובמקומו צמחה חברה עירונית. אמיל דורקהיים כתב על כך שאנשים מצאו את עצמם לבד, בלי רשתות חברתיות תומכות.

ב.  במעבר מחברה חקלאית לחברה של עובדי מפעלים, התפתחו ארגוני עובדים שהחליפו את הרשתות החברתיות הישנות. הדבר יצר כוח פוליטי שדרש וקיבל קידום של זכויות העובדים.

ג.   כל מדינות אירופה נפגעו קשה במלחמת העולם ונוצר צורך לבנות מחדש את החברה באופן שיתן הגנה לכולם.

ד.  לאחר מלחמת העולם היו כ-30 שנה של צמיחה כלכלית רחבה במדינות המערב. הדבר יצר הון רב, ונתן בידי המדינות משאבים רבים, שהמערכת הפוליטית דרשה את הפנייתם לצורכי רווחה.

ה.  מעבר למסך הברזל התפתח שיח קומוניסטי ומדינות המערב חששו מזליגה של הקומוניזם אליהן. עקב כך, גם מי שהתנגד לקומוניזם, פעל לקדום זכויות חברתיות במטרה לבלום את השפעתו.

ו.   בשנים אלה, בעקבות הזוועות של מלחמת העולם, ובכללן השואה, התפתח מאוד שיח הזכויות – זכויות אדם, זכויות מיעוטים, זכויות ילדים, זכויות השכבות החלשות וכדו'; והדבר השפיע מאוד על השיח הפוליטי. כתוצאה מכך אנשים למדו לדרוש את מימוש הזכויות שלהם.

התפיסות הללו הובלו בין השאר על ידי יהודים רבים.

דגמים של מדינות רווחה

במהלך השנים נוצרו דגמים שונים של מדינות רווחה. כאשר בוחנים את הדגמים השונים, ניתן לזהות השפעה מכרעת להיבטים ערכיים ודתיים המונחים בתשתית של הדיון ושל העמדות השונות. מדינות בחרו בדגמים שונים מאחר שהושפעו מן התפיסות הדתיות העמוקות שהיו בהן גם כאשר החברה עצמה הייתה חילונית. כך למשל, אי אפשר להבין את החברה האמריקנית מבלי להבין את התשתית של הנצרות הפרוטסטנטית שם.

שאלות יסוד

הדגמים השונים של מדינת הרווחה נובעים מתשובות שונות שניתנו לסדרה ארוכה של שאלות, והן:

א.  תפקידו של השוק. האם שירותי הרווחה הם מוצר הניתן לרכישה בשוק, או שיש להוציא אותו אל מחוץ להיגיון של השוק? כיום, בישראל, חלק משירותי הסיעוד לזקנים ניתנים כמוצר הנמכר בשוק, ומי שיש לו כסף זוכה לשירות ברמה גבוהה בהרבה מאשר מעוטי היכולת. לעומת זאת, הטיפול בילדים בסיכון לא נתון בידי השוק, והמדינה לוקחת על כך אחריות מלאה. ישנן חברות שבהן כל שירותי הרווחה הם 'מוצרי שוק' וישנן חברות שבהן זהו שירות ממשלתי באופן מלא.

ב.  תפקידה של המשפחה. האם האזרחים עומדים  כבודדים מול המדינה או כבני משפחה? האם יש מקום למעורבות של המדינה במה שקורה בתוך המשפחה? לדוגמה, הפרלמנט ברוסיה קבע שהמדינה לא תתערב במקרה בו הגבר היכה את אשתו פעם אחת, כל זמן שלא מדובר בתופעה החוזרת על עצמה. האם זה נכון? בארץ יש דיונים דומים ביחס לאימוץ. מתי נכון להוציא ילדים מביתם (ברמה נמוכה או גבוהה יותר) תוך התערבות במתרחש בתוך בית המשפחה פנימה?

ג.   החזון של שירותי הרווחה. מהי המטרה? הבטחת קיום בסיסי בכבוד לכולם, או לחלק מחדש את העושר? איך להתייחס לפערים כלכליים? ולאור זה, איך נכון למדוד עוני?

ד.  היקף המקבלים. למי נותנים את השירותים? לכולם או רק לנזקקים? דוגמה לכך היא קצבאות הילדים הניתנות לכולם, כולל העשירים ביותר. אותה שאלה עולה ביחס למערכת החינוך: האם להבטיח רמת חינוך מינימלית לכולם, ומי שמוכן ויכול לשלם ישלח את ילדיו לבית ספר פרטי? האם לתת קצבת זקנה אחידה לכולם? זו לא שאלה סתמית והתשובה לא פשוטה. אם השירותים ניתנים רק לעניים, הם עצמם הופכים להיות 'שירותים עניים'. בפרפרזה: אצל מנכ"ל של חברה גדולה שהחליט שבמגרש החניה של המפעל לא יהיו עוד מקומות חניה שמורים לבכירי החברה. כתוצאה מכך, הבכירים דאגו לכך שתמיד יהיו מספיק מקומות חניה לכולם. אם כל בכירי המדינה – הנמנים על המעמד העשיר יותר – ילכו להתרפא ב'אסותא', הם לא ידאגו לכך שמערכת הבריאות הציבורית תתן רמה סבירה של שירות לכלל הציבור.

ה.  תפקידה של הממשלה מול הגופים החוץ-ממשלתיים. מהו? בארה"ב יש תפקיד מכריע לארגונים דתיים – נוצריים ויהודיים. המדינה מפקחת עליהם ואף מתקצבת אותם, אבל לא לוקחת אחריות ישירה לסיפוק השירותים הללו. יש לכך השלכה על גובה המיסים. זהו אחד ההבדלים בין המודל הליברלי, כמו בארה"ב, לבין המודל הסוציאל-דמוקרטי, כמו בסקנדינביה, בו יש מעורבות ממשלתית גבוהה מאוד.

סוף דבר

בלי החלטות מינהליות אין החלטות ערכיות! מובילי הדעה הם אנשי רוח. מצד אחד, יש בסיס ערכי איתן למדיניות הרווחה של המדינה. שירותי הרווחה בישראל הוקמו על ידי שרים ממפלגות דתיות – בהתחלה אגודת ישראל, אח"כ המפד"ל, ואח"כ – לסירוגין, ש"ס, יהדות התורה והמפד"ל. לאור זה ניתן היה לצפות לכך שיהיה למורשת ישראל ביטוי מובהק בחקיקה החברתית במדינה; אבל זה לא כל כך קרה.

     כאשר משטר רווחה מעוגן היטב בתוך בסיס ערכי, קשה לפגוע בו. אבל משטר הרווחה בישראל אינו יציב. השיח הציבורי סביבו היה חלש גם בתקופה בה היו בו קיצוצים כבדים ביותר (2002). התפיסה היהודית לא תורגמה מן הקהילה למדינה. זוהי סוגיא שחשוב לדון בה ולהעמיק בה עד שמתוך כך ייווצר העיגון הערכי הנדרש.